Основные этапы становления негосударственного пенсионного страхования в России

В ноябре 1991 г. была образована Комиссия по разработке порядка создания и правового режима функционирования негосударственных пенсионных фондов[1], а в декабре 1991 г. на Минсоцзащиты РСФСР было возложено создание негосударственной системы пенсионного обеспечения граждан[2].

Негосударственные пенсионные фонды прошли в своем развитии путь от решения узких кадровых задач отдельных корпораций до участия в национальной программе софинансирования пенсионных накоплений. Характеризуя развитие правового регулирования деятельности фондов, представляется целесообразным выделить следующие  этапы.

Первый этап — с сентября 1992 — до мая 1998-го года — становление механизма правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов в соответствии с Указом Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах». Указ, в силу делегированных Съездом народных депутатов полномочий Президенту России, имел силу закона, был подписан 16.09.1992 г. и утратил силу с 21.10.2004 в связи с упразднением Инспекции негосударственных пенсионных фондов[3].

Произошли серьезные социальные достижения: создали всеобщую систему пенсионного обеспечения, которая охватывала большую часть населения, но у нее были существенные недостатки, как указано выше:[4]

1. Пенсионные выплаты, которые не индексировали при повышении стоимости жизни или опережающего роста заработной платы, находились на низком уровне. По данным исследований уровня жизни, которые проводились в 1980-е гг., до 80% бедных в СССР были пенсионерами старшего возраста.
2. Низкая дифференциация пенсий являлась продолжением и естественным следствием уравнительной политики в доходах населения. Это очень низкая зависимость размера пенсии от трудового вклада человека во время его трудовой жизни.
3. Довольно ранний возраст выхода на пенсию увеличил нагрузку на пенсионную систему.
4. Широко распространен для различных категорий работников досрочный выход на пенсию, это тоже увеличивает нагрузку на пенсионную систему.

В 2001 году был одобрен пакет законопроектов по пенсионной реформе.

Пенсионная система России в современном виде берет свое начало 1 января 2002 года с содержанием обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения.

Стремительное вовлечение фондов в общественную жизнь, гармоничное сочетание социальных и экономических интересов, целевое назначение децентрализованных пенсионных средств, а также аспекты публичного характера деятельности, получившие активное развитие, результат которого — вовлечение фондов в осуществление обязательного пенсионного страхования, предопределили необходимость должного правового регулирования.   Анализ нормативно-правовой, регулирующий деятельность негосударственных пенсионных фондов, показывает, что ее формирование отражает специфику и особенности отечественной негосударственной пенсионной системы на каждом этапе ее развития. С уверенностью можно говорить о постепенном смещении приоритетов правового регулирования от частных интересов в сторону публичных.

Базовым документом, положившим начало развитию законодательства, регулирующего деятельность негосударственных пенсионных фондов, является Указ Президента РФ от 16.09.1992 № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах»[5] (Указ). Нормативный акт установил, «что предприятия, учреждения, организации, банки, коллективы граждан, общественные объединения могут учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан». Указ постановил, что «негосударственные пенсионные фонды функционируют независимо от государственного пенсионного обеспечения» и «выплаты из этих фондов осуществляются наряду с выплатами государственных пенсий».

В соответствии с Указом «О негосударственных пенсионных фондах» фонды создавались самостоятельными юридическими лицами в целях «улучшения пенсионного обеспечения граждан и защиты их сбережений от инфляции» и функционировали независимо от системы государственного пенсионного обеспечения. Учредителями фондов признавались «предприятия, учреждения, организации, банки, коллективы граждан, общественные объединения». Устанавливался запрет на занятие коммерческой деятельностью. Для содействия развитию и осуществления контроля за деятельностью фондов предполагалось образовать при Минсоцзащиты Инспекцию негосударственных пенсионных фондов (Инспекция НПФ) и возложить на нее регистрацию и лицензирование фондов и управляющих компаний, а для обеспечения реальной защиты пенсионных накоплений граждан предлагалось создать Межведомственную комиссию по оценке рисков инвестиций негосударственных пенсионных фондов.

В целом, характеризуя рассматриваемый этап, можно говорить о том, что формирование нормативной базы практически не происходило. Помимо Указа Президента «О негосударственных пенсионных фондах», деятельность фондов осуществлялась в соответствии с Приказами Инспекции НПФ.

Так, Инспекция НПФ утвердила Временные правила инвестирования активов негосударственных пенсионных фондов и экономические нормативы надежности и платежеспособности негосударственных пенсионных фондов[6], первые формы отчетности о деятельности НПФ № 1-НПФ, 2-НПФ и 3-НПФ, а также Временные указания о порядке ведения бухгалтерского учета и отчетности в негосударственных пенсионных фондах, в 1995-м году было утверждено Положение о лицензировании деятельности фондов и компаний по управлению их активами[7]. В дополнение к нормативным актам выходили разъяснения Минтруда, Минсоцзащиты, Госналогслужбы, Минфина, иных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в указанный период в системе источников нормативно-правового регулирования деятельности фондов определенную роль играет региональное законодательство. До принятия Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» государственные органы некоторых субъектов РФ разработали региональные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок создания и функционирования фондов и компаний по управлению активами, осуществления контроля за их деятельностью. Так, осуществляя финансово-правовое регулирование, Законодательным собранием Иркутской области был принят Закон от 16.04.1996 «Об аккредитации негосударственных пенсионных фондов в Иркутской области», который утвердил требования к инвестиционным программам фондов, минимальные требования к их финансовому состоянию, а также возможность предоставления областных налоговых льгот. Вместе с тем следует отметить, что региональное законодательство зачастую не соответствовало федеральным нормам. Так, например, в отдельных документах не были учтены требования основополагающих нормативных актов федерального уровня, использовались некорректные определения деятельности фондов и компаний по управлению их активами (предусматривались взносы в виде материальных активов, предусматривались единовременные выплаты пенсии, было закреплено за фондами право предоставления иных видов социальных услуг)[8].

Второй этап — с мая 1998 года до января 2004 года — развитие механизма правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах». В мае 1998 года вступает в силу Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», состоящий из 11 глав и 38 статей.

Закон закреплял положения о деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению (пенсионному обеспечению), развивая положения Указа Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах». Нормы закона определили содержание их деятельности, функции, порядок образования, государственной регистрации, лицензирования, реорганизации и ликвидации. В законе установлены основные требования к фондам, права и обязанности вкладчиков и участников, предусмотрены нормы и гарантии, направленные на обеспечение надежности при выполнении обязательств, установлены требования государственного контроля. Одной из принципиальных особенностей Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» является закрепленный в нем переход от определения негосударственного пенсионного фонда в качестве юридического лица, занимающегося деятельностью по пенсионному обеспечению и имеющего практически любую организационно-правовую форму, к определению негосударственного пенсионного фонда в качестве лица, не только занимающегося специальной деятельностью, но и имеющего специальную организационно-правовую форму[9].

Принятые в рассматриваемый период в соответствии с Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах» подзаконные нормативные акты завершили формирование нормативной базы, регулирующей деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению: вступили в силу более 50 подзаконных нормативно-правовых актов, развивается регулирование отрасли на уровне исполнительной власти, установлены ключевые правила поведения субъектов и участников пенсионных отношений.

В развитие норм Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» был принят целый ряд важнейших нормативно-правовых актов в сфере деятельности негосударственных пенсионных фондов, в соответствии с которыми:

— утверждены требования к пенсионным схемам[10];

— утверждены требования к составу и структуре пенсионных резервов и контроля за их размещением[11];

— определены особенности деятельности депозитариев, обслуживающих негосударственные пенсионные фонды[12];

— утвержден порядок регистрации Пенсионных правил[13];

— утверждены условия договора о размещении средств пенсионных резервов;

— утвержден порядок определения нормативных размеров пенсионных и страхового резервов;

— утверждены указания об отражении в бухгалтерском учете фондов операций по негосударственному пенсионному обеспечению и др.

Третий этап — с января 2004 до 2008-го года — развитие механизма правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством об обязательном пенсионном страховании. В соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» с 1 января 2004 года застрахованные лица получили право передать свои накопления, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, из Пенсионного фонда России в один из негосударственных пенсионных фондов. В целях реализации указанного права Федеральным законом от 10.01.2003 № 14-ФЗ[14] в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» были внесены значительные изменения и дополнения:

— обязательное пенсионное страхование определено как один из видов деятельности негосударственных пенсионных фондов;

— расширены лицензионные требования и требования к финансовой устойчивости;

— установлены права и обязанности застрахованных лиц;

— предусмотрены гарантии при инвестировании средств пенсионных накоплений;

— введены иные положения, регулирующие деятельность негосударственных пенсионных фондов по обязательному пенсионному страхованию.

Публичный характер нового вида деятельности, а также предполагаемые масштабы его развития, потребовали соответствующего ужесточения государственного регулирования и повышения требований к его субъектам и участникам. Так, были увеличены требования к величине денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности негосударственных пенсионных фондов, которая должна была составлять с 1 января 2005 г. — не менее 30 млн. руб., с 1 июля 2009 г. — не менее 50 млн руб.

В указанный период произошли значимые изменения в отношении контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314[15] установлена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, преемником Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг стала Федеральная служба по финансовым рынкам. Постановлением Правительства РФ от 09.04.2004 № 206[16] в число основных функций ФСФР включены контроль и надзор за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Указом Президента РФ от 18.10.2004 № 1320 упразднена Инспекция НПФ при Минтруде России.

Четвертый этап — с января 2008 года по настоящее время — развитие механизма правового регулирования с учетом последствий финансового кризиса. Мировой финансовый кризис дал новые идеи для развития правового регулирования. Происходит переосмысление нормативов инвестиционной деятельности в части состава и структуры пенсионных активов, правил их оценки и отражения результата, появляется первая практика отражения отрицательного результата на пенсионных счетах застрахованных лиц и участников, корректируются условия договоров доверительного управления.

Изменения в Правилах размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением[17], расширяющие инвестиционные возможности фондов в условиях кризисных явлений, были внесены только во второй половине 2009 г.[18] Федеральным законом от 18.07.2009 в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» также были внесены изменения, корректирующие инвестиционные требования к пенсионным накоплениям.[19]

К сожалению, многие шаги были сделаны уже постфактум и поэтому не смогли своевременно предотвратить трудности, возникшие перед пенсионным сообществом в кризисный период.

Список использованной литературы:

1. Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О негосударственных пенсионных фондах» / «Российская газета», N 90, 13.05.1998
2. Федеральный закон от 10.01.2003 N 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ, 13.01.2003, № 2. Ст. 166.
3. Федеральный закон от 18.07.2009 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // СЗ РФ, 20.07.2009, № 29. Ст. 3619
4. Указ Президента РФ от 18.10.2004 № 1320 «Об упразднении Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ» // СЗ РФ 25.10.2004, № 43. Ст. 4187.
5. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 21.09.1992, № 12. Ст. 925.
6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, № 11, 15.03.2004. Ст. 945.
7. Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 № 792 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов» // СЗ РФ 14.08.1995, № 33. Ст. 3390.
8. Постановление Правительства РФ от 13.12.1999 № 1385 «Об утверждении Требований к пенсионным схемам негосударственных пенсионных фондов, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения» // СЗ РФ, 20.12.1999, № 51. Ст. 6353.
9. Постановление Правительства РФ от 23.12.1999 № 1432 «Об утверждении Правил размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением» // СЗ РФ, 27.12.1999, № 52. Ст. 6418.
10. Постановление Правительства РФ от 28.04.2000 № 383 «О порядке заключения негосударственными пенсионными фондами договоров с депозитариями и особенностях деятельности депозитариев, обслуживающих негосударственные пенсионные фонды» // СЗ РФ, 08.05.2000, № 19. Ст. 2089.
11. Постановление Правительства РФ от 09.04.2004 № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам» // СЗ РФ, 19.04.2004, № 16. Ст. 1564.
12. Постановление Правительства РФ от 01.02.2007 № 63 «Об утверждении Правил размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением» // СЗ РФ, 05.02.2007, № 6. Ст. 769.
13. Постановление Правительства РФ от 28.08.2009 № 702 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2007 г. № 63» // СЗ РФ, 07.09.2009, № 36. Ст. 4349.
14. Постановление Правительства РСФСР от 26.12.1991 № 64 «Вопросы Министерства социальной защиты населения РСФСР» // Документ опубликован не был. Источник: Правовая система «Консультант Плюс»
15. Распоряжение Правительства РСФСР от 21.11.1991 года № 33-р // Документ опубликован не был. Правовая система «Консультант Плюс»
16. Временные правила инвестирования активов негосударственных пенсионных фондов, «Экономические нормативы надежности и платежеспособности негосударственных пенсионных фондов и компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов» утверждены Приказом Инспекции НПФ от 15.12.1995 № 90 // Финансовая газета, № 8, 1996.
17. Афанасьев М.А. Правовое регулирование негосударственного пенсионного обеспечения в России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05 — М., 2006. С. 68
18. Ковалевский М.А., Ковалевский С.М. Некоторые элементы правового статуса негосударственных пенсионных фондов в отношениях по негосударственному пенсионному обеспечению // Страховое право. М.: Анкил, 2007, № 3. С. 7.
19. Пермяков О.В. Юридическая природа пенсионного договора // Юрист. — 2012. — № 6. — С. 14

Автор: Обухов Андрей Алексеевич